省级改革路线图：西部渴望超车，东部寻求突破

2025年2月6日，海口新海港和南港“二线口岸”(货运)集中查验场所建设项目。目前，海南正再举全省之力决战“封关”运行。（人民视觉|供图）

海南举全省之力决战封关运作“一号工程”，广东锚定粤港澳大湾区建设，福建拟推出民营经济强省战略……截至2025年3月，已有十多个省份规划了2029年之前的改革任务。

在此之前，2024年7月，二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），从市场经济体制、宏观经济治理体系、法治体系等方面规划了整体改革任务。

随后，多个省份根据《决定》制定了省级实施决定或意见的全文，从中可见各省的心态。

总体来看，省级党委采取了灵活应对的策略，对本省已有实践且取得成效的改革任务积极响应，而对尚不紧迫且短期内难以见效的任务压缩表述。在备受关注的财税改革、化债等热点改革任务中，中央的《决定》重申了此前多次强调的一些原则性要求，但在各省财政普遍吃紧的大环境下，规范非税收入的改革任务就在一些省级决定、意见中“遇冷”。

数字经济时代，人工智能大放异彩，这也体现在各省的改革任务中。西部地区渴望弯道超车，东部传统经济强省急切地寻求新的技术突破。新的赛道，可谓“众生平等”，这也将成为未来全国大部分省份竞争的主战场。

争取国家级试点

“积极争取更多国家试点落户安徽”。在已经公布实施意见或决定的省份，安徽争当改革先锋的表述最为直白。

在安徽，省委、省政府主要领导被列为争当国家级试点工作的责任人，方案提出了具体的工作要求：把改革抓在手上，重要改革亲自部署，重大方案亲自把关，关键环节亲自协调，落实情况亲自督察。

中共安徽省委贯彻落实《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》的意见中，就提及两项正在进行的国家级试点：公共领域车辆全面电动化先行区试点；合肥、芜湖、马鞍山等地低效用地再开发国家级试点。

低效用地再开发国家级试点不只安徽有，福建也在分类分阶段推进这项试点工作。

相较而言，福建对土地更为渴求。福建的地形为“八山一水一分田”，但实际上，福建省平原面积不足“一分”，只占全省陆地面积的8.03%，土地资源的匮乏长期以来都困扰着福建的经济发展。

地处西部的云南，将争取试点的目标定在教育领域。具体而言就是争取国家扩大免费教育范围改革试点、高校和科研机构薪酬制度改革试点。

仅从文件的表述来看，安徽、云南等中西部省份争当国家级试点的热情似乎要比广东、江苏、北京等经济发达省份高。

南方周末记者发现，一些省份着手部署的试点工作，虽然没有“国家级”的帽子，但因其实质内容的稀有性，也算得上全国独一份。

例如，福建部署在台胞聚集社区开展闽台共建共治共享试点，就是全国独一份。在对台工作中，福建在大陆省份中具有不可替代的独特作用。而地处边境的云南和广西则还要开展边境地区外籍人员入境务工试点。

角力新赛道

数字经济是未来大部分省份竞争的主战场。二十大报告则将数字经济定位为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。2024年，国务院政府工作报告进一步要求以数字技术创新驱动产业变革，打造数字经济新优势。

各省都在发力数字经济，但侧重点又不相同。

经济强省重点关注制度创新与新技术突破、应用。福建着重部署出台制造业数字化转型行动方案、探索建立公共数据价格形成机制。江苏强调加快新一代信息技术全方位全链条普及应用。

中西部省份则多采取“借势包装”策略，将既有项目纳入中央规划的框架。

云南把数字经济和“新质生产力”结合起来，规避了产业基础薄弱的短板，转而强调生物多样性等特色资源的转化。安徽则将“量子通信”传统优势领域包装为“新兴产业聚集地”。

一些省份也充分利用了自身的地域和政策优势。海南将该省数字经济与自贸港战略深度捆绑，自我设定的改革目标是建设连接东南亚的国际通信海缆、数字贸易集聚地，还强调培育数据标注、来数加工、游戏出海等数字贸易特色场景。其深层逻辑或许在于利用海南自由贸易港的政策红利，以及面向东南亚的区域门户优势，抢占东南亚数字贸易枢纽地位。

作为国家“东数西算”工程的八大国家算力枢纽节点之一，贵州多次提到“算力协同”，聚焦于算力产业落地等目标。这一举动或许在一定程度上表明该省在推进数字化转型时并不以“数字经济”作为标签，而更注重实际的产业升级。

实际上，数字经济也是经济欠发达省份“弯道超车”为数不多的可靠抓手。

2024年8月开幕的中国国际大数据产业博览会上，贵州省委书记、省人大常委会主任徐麟在致辞时就说，“对贵州来讲，发展新质生产力最重要的突破口是发展数字生产力。”

“作为全国现代化建设任务最重、挑战最大、困难最多的省份之一，贵州面临着既要赶，又要转，还要改的多重任务、多重压力”。贵州的改革方案没有避讳自身的不足之处，在构建现代化产业体系方面提出了包括新型工业化、数字生产力等一揽子制度建设目标。

财税体制改革，冷热不均

在经济下行、中央和地方财政紧张的大背景下，2024年全国税收收入174972亿元，比上年下降3.4%，但根据财政部公布的数据，全国非税收入却达到了44730亿元，比上年增长25.4%。吉林、山西、江苏、内蒙古、甘肃、浙江等省份增速较高。

规范非税收入管理是财税体制改革的主要目标之一。

在已经公布省级改革方案全文的省份中，2024年非税收入增速较高的江苏表态要规范非税收入管理，颇有壮士断腕的态度。

除了江苏，有福建、江西、湖南、贵州、广西、云南在省级决议中加以体现，但也仅限于列入此事项。其他省份的改革方案中则并未提及。

需要指出的是，非税收入并不等同于罚没收入。常见的非税收入还包括行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益等。

财政部门未公布2024年非税收入的具体构成占比。但根据2024年10月底财政部召开的前三季度财政收支情况新闻发布会公布的数据，一般公共预算非税收入约3.13万亿元，同比增长13.5%，增长主要原因是地方通过处置闲置资产等方式，加大资源、资产盘活力度，带动国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入增长，拉动一般公共预算非税收入增长10.8个百分点。

虽然罚没收入不是主力，但也不能因此掉以轻心。有质疑声音称，地方政府有动机通过做大非税收入来降低负债率，盘活的国有资源资产收入有可能陷入空转。

与各省对规范非税收入的冷淡态度相比，在能够增加地方收入的事项上，各省表现出强烈的探索意愿。

海南和江苏都提出，适当提高国有资本收益上缴财政比例。江苏的另一个思路是做大一般公共预算的盘子，计划将其与政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算加强衔接。

云南不仅将在社保、非税收入征缴争议跨部门协调方面发力，还明确了将在规定幅度内确定地方附加税具体适用税率。

甘肃则提出调整完善资源税制度，实施水资源费改税。外界普遍将水资源费改税视为拓宽地方税源的一项重要举措。

根据财政部、国家税务总局等联合下发的通知，2024年12月1日起全面实施水资源费改税试点，水资源税走向全国31个省份。原来的水资源费收入，实行中央和地方1:9分成，而在全面实施水资源费改税试点后，水资源税收入要全部留给地方。

化解债务，各显神通

重压之下，化解地方债务要动真格了。

地方债务是指地方政府及其融资平台通过政府专项债券、一般债券或隐性举债等方式筹集资金，用于基础设施建设、公共服务和区域经济发展。过去，一些地方政府通过城投公司、政府购买服务、融资平台等方式举债，形成了较大规模的隐性债务。这些债务往往未纳入财政预算管理，偿还责任主体和资金来源相对模糊。

2024年，政府工作报告进一步强调，“地方政府要量入为出，严控新增隐性债务，稳妥化解存量债务。”同年，中央经济工作会议再次敲响警钟，要“在发展中化债，在化债中发展”。

然而，地方债务已呈尾大不掉之势。

2024年9月，《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》显示，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，地方政府法定债务余额40.74万亿元。

中央定调之下，各省纷纷响应。北京、广东、江西等多地出台的决定基本与中央文件保持一致。

广西立下“军令状”，加码提出要如期实现政府隐性债务“清零”。贵州是地方政府隐性债务规模较大的省份之一，尤其是基础设施和旅游景区的建设运营投入大量资金，导致城投债压力居高不下。从女企业家讨债事件登上新闻头条，到 “遵义化债模式”引发广泛议论，贵州的地方债困境备受关注。

2023年，贵州省政府发展研究中心发布公告，公开承认“化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决”，足以看出贵州在化解债务难题上所面临的挑战。

此次，贵州的债务治理思路主要是“压降、转型”。在中央要求的加快地方融资平台改革转型基础上，将之细化为推进融资平台公司压降、转型，严格控制新增债务，同时减少财政资金对城投平台的依赖。

同样面临地方债务高压的湖南，提出了更倾向于“结构性调整”而非大规模削减的化债方案。例如，“优化跨区域收入分配，支持共建园区横向财力分享”这一提法，被外界解读为试图通过调整地方间财政分配模式来缓解债务负担。

紧邻长三角的安徽，出台的政策更有市场化思路。安徽提出“推动金融支持化债政策落地，分类分步推进融资平台转型为市场化经营主体”。此外，安徽与江苏、浙江等地的金融资源深度融合，尝试“积极参与上海国际金融中心建设”，试图借助金融市场提高债务管理效率。

南方周末记者 翟星理 南方周末实习生 刘妍 杨昕

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